一、引言
人口总是在不断地发生变动，人口与发展的关系也在不断变化，因此国家的人口政策需要适时地进行调整。生育政策作为人口政策的核心，长期以来得到突出重视。
在完成了人口转变以后，我国的人口生育率总体上继续下降。到了七普时的年，总和生育率已经下降到1.3，即有很大的可能已经陷入了“低生育率陷阱”。在完成了人口转变以后，特别是进入本世纪第二个十年以来，我国的生育政策进行了一系列密集的调整：到年，我国已经全面实施了“双独二孩”政策；在年底开始实施“单独二孩”政策；从年1月开始实施“全面二孩”政策；到了年底，在党的十九届五中全会确定的“十四五”发展规划和年中长期发展的意见中，提出要优化生育政策，增强生育政策的包容性；在年，我国继续调整生育政策，开始实施“可以三孩”的政策。生育水平继续下降和生育政策的密集调整构成当前时期我国生育领域的基本特点。
生育政策的不断调整和生育水平持续降低，也说明当前的生育政策对人口生育水平的影响已经越来越弱。本世纪以来，以数量管理为特点的生育政策对生育率的下降已经越来越不起作用，因此实施生育数量放宽的政策调整，对生育水平的上升也将基本不起作用。可以预判，“二孩”政策也好，“三孩”政策也好，对人口生育率将不会带来显著的增加。在“十四五”时期和中长期发展过程中，我们需要思考和推动生育政策的继续变革和调整完善。本文将简要回顾我国生育政策改革的历史，讨论未来生育政策继续变革的基本逻辑，提出服务和支持生育是生育政策改革的目标取向。在此基础上，本文对当前时期我国生育政策调整完善的具体实施提出思考建议。
二、我国生育政策
的历史变化
梁中堂认为建国后到年代中后期，毛泽东时代的人口观反对马尔萨斯所认为的“人口过多会影响发展”的想法，但是也没有采取鼓励生育的政策，可以将这段时期作为“不干预”的生育政策。从年代后期，我们党开始形成了对人口生育进行干预和调节的想法，但只是在—年之后，国家行政机器才开始利用行政和法律的手段推行严格的干预性生育控制。
要了解当前时期生育政策应该往何处去，首先有必要开展生育政策从何处来的历史回顾。生育可以包括数量、时间和性别三个维度，生育政策也可以从这几个方面来进行整理。本文不打算过于详细地考据生育政策的历史，只打算提纲挈领地对我国生育政策的历史变化作一个简洁的素描。在这个领域中有大量的法规文本和历史文献，而对于生育政策的历史沿革如何来进行划分，肯定也有不同的看法。
一是从“生育的性别”的维度看，男女平等的原则自建国以来是一以贯之的。在年代以后随着出生性别比日益失衡，国家开始重视出生性别比综合治理问题，确定了“三步走”的治理策略，在年底将出生人口性别比治理作为统筹解决人口问题重要任务之一。
二是从“生育的时间”的维度看，年代开始，我国提倡“晚、稀、少”的“晚婚晚育”，并在年的《中华人民共和国婚姻法》中确定了对晚婚的制度安排。进入21世纪以来，对晚婚的制度控制在法规中逐步弱化，晚婚晚育的生育假奖励和福利待遇规定逐步取消。在年底的全国人大第十八次会议审议人口和计划生育法修正案中，取消了“晚婚晚育”条文，并在年进行的《中华人民共和国人口和计划生育法》（以下简称《人口和计划生育法》）修订中，提出“适龄婚育”。
关于生育时间的政策也包括二胎生育的时间，即生育间隔。二胎生育间隔的想法实际上包含在“晚、稀、少”的生育政策中，应该是在年代开始施行。基于年代计划生育基本国策和“现行生育政策”中提出的“特殊情况可以二孩”，不同地区的计划生育条例规定了二胎生育的时间间隔，基本在三年到五年不等。二胎生育间隔改革试点比较典型的是年代甘肃酒泉的改革，到了年代初，我国已经普遍地取消了对生育间隔的生育政策干预。
三是生育政策最主要还是“生育的数量”的维度。根据生育政策中对生育数量的规定，可以将生育政策的历史变化分为以下不同的阶段。
第一个阶段是在对人口再生产开展有计划地调节思想指导下，从年代起实施的生育政策，基本是以控制生育，降低人口生育率为导向。最初还是实施比较柔性的在自觉自愿基础上的“晚、稀、少”政策，从“一个不少、两个正好、三个多了”，到“最好一个，最多两个”（年）。到了年代后期，生育政策转向更加严格的“提倡一孩”。“国家提倡和推行计划生育”被写入宪法（年），中共中央发表《公开信》（年），计划生育制度得到强化。年，国家成立了国家计划生育委员会，加强了行政化的计划生育工作推进机制。可以说，之后数十年的生育政策变动都是微调，主要是针对“特殊情况可以生育二孩”的政策调整。
这个“提倡一孩”的生育政策在人口转变完成以后继续执行。年代以来，生育政策的指导想法是“稳定低生育率”，我们可以将其作为生育政策变化的第二个阶段。应该说，其基本原则仍然是“控制生育”的。年12月第九届全国人大第二十五次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。”在这个时期，“生育二孩”的政策调整继续在不同地区逐步放松，到了年，全国已普遍实施了“双独二孩”，到了年开始实施“单独二孩”。
第三个阶段是从年底以来，基于第十二届全国人大常务委员会第十八次会议对《人口和计划生育法》的修正，确认“国家提倡一对夫妻生育两个子女”（第十八条）,“全面二孩”政策从年1月开始实施。“全面二孩”代表了生育政策方向的转变，从以控制生育为导向的生育政策，客观上转向了一种希望提高生育水平的政策。但是，一方面提倡“全面二孩”鼓励人口生育，一方面又通过社会抚养费等行政手段对二孩以上的生育进行限制，构成了一种矛盾,因此需要将“全面二孩”作为从行政控制生育向家庭生育正常状态进行回归的过渡阶段来加以理解。
第四个阶段是基于年党的十九届五中全会提出的国民经济和社会发展第十四个五年计划和年远景目标的意见，报告中提出优化生育政策，增强生育政策包容性，促进人口长期均衡发展。全国人大常委会在年再次修订《人口与计划生育法》，在对生育进行调节的部分，将年法律条文的第十八条“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，修改为“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女”。从生育数量的维度来看，生育政策的调整方向是继续放松对生育数量的行政制约，取消了社会抚养费，及实施“可以三孩”的生育调节。年开始实施“可以三孩”的生育政策及配套政策，这可以作为落实“包容性生育政策”阶段的开始。
四是对于生育来说，除了生育的数量、性别和时间，实际上还存在第四个维度，即“生育的质量”。从“晚、稀、少”以来，我国生育政策往往是将“晚婚晚育、优生优育”放在一起表述。年的《人口和计划生育法》中确立计划生育国策的目的是“控制人口数量，提高人口素质”，提出通过计划生育技术服务来减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平，提高公民的生殖健康水平。［5］通过优生优育提高出生人口素质，构成我国生育政策长期强调的内容。我国生育政策的实施方式也在不断发展。从年代末期以来，生育政策的实施比较强调行政管控，到了年代开始加强了基于市场的利益导向机制，在年代后加强了法制手段的应用，已经形成了综合的政策手段和政策工具。
通过对我国生育政策变化历史的简略回顾，可以说明从新中国建立以来，我国生育政策表现出不断变革和动态调整的过程。我国的生育政策包括数量、时间、性别和质量四个维度，并主要是以生育数量调节为核心。实际上，关于生育时间的政策是服务于生育数量调控的目的，晚婚晚育和生育间隔本身是作为生育数量政策的工具；计划生育技术服务的目的，也更多是通过避孕节育、人工流产来降低生育率。从年代后期以来，我国的生育政策具有明显的对人口生育进行干预和调节的特点。
三、从调节性的生育政策转向对生育的服务和支持
最近十年来，国家逐步施行了“单独二孩”“全面二孩”“可以三孩”等一系列政策调整。生育政策改革的步伐非常之快，和年以来生育政策改革的相对较缓构成了有趣的对应。我国生育政策改革正小步快走，政策措施层出不穷，有令人目不暇接的感觉。除了政策上已经放开了生育三孩，在年的《人口和计划生育法》修订中也表现出生育政策内容的变化，增加了“完善积极生育支持措施”的内容，包括减轻生育、养育、教育负担，加强孕前、孕产期保健服务，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，推动建立普惠托育服务体系，以及探索设立育儿假、配置母婴设施、实行税收支持等政策。在此背景下，不同地区实施了丰富的生育配套政策，例如不少地区实行了延长生育假的政策安排。为了促进生育，东北地区甚至还制定了生育三孩的低息贷款；一些地区实施了对于三孩的住房优惠；攀枝花地区实施对多孩生育的生育津贴，以及安徽对再婚人口进行了“三孩”政策的进一步放松，等等。
生育政策改革措施密集，但是究竟为什么要进行生育政策的改革，似乎论证得还并不透彻。我国自年代后期以来，特别是年代以来的生育政策改革，基本上是在人口转变的背景下得到开展。希望通过降低生育率来促进人口转变和巩固完成人口转变，构成人口政策的基本想法。那么，当前我国人口发展已经进入后人口转变时期，生育政策为什么要改革，以及往什么方向改革，值得开展一些理论上的剖析和去伪存真的讨论。
（一）调节性生育政策的失灵
从年代后期以来，生育政策的一个重要目的是对生育进行调节，从而实现“要有计划的生育”②的调控。国家人口政策的目的是调控人口数量，提高人口素质，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。生育政策是国家人口规划的工具，其核心是生育数量的政策，其重要目的是对生育进行调节。
但是客观来看，当前生育政策对生育数量的调节作用是日益弱化的。对于我国生育率的下降，在—年代生育政策表现出很大作用，到了年代以后，生育政策和社会经济发展的作用是一半对一半。到了本世纪以后我国生育率的下降主要是社会经济发展的作用，生育政策的作用已经表现得非常薄弱。当前我国人口的实际生育水平低于意愿生育水平，而意愿生育水平也已经低于政策生育率，因此从这个意义上看，无论是“可以三孩”，还是全面放开生育数量的管控，生育水平并不会发生很大反弹。调节性的生育政策对生育数量和人口总量的调控作用在日益“失灵”。
调节性的生育政策也被普遍认为有助于调整人口年龄结构，特别是在我国快速人口老龄化的背景下，生育政策被认为是应对老龄化危机的必要举措。③但客观来看，我国老龄化趋势基本上是不可避免的，一些研究也证明希望通过生育来解决年龄结构调整，其效果客观上是非常微弱的。如原新认为，即使“全面二孩”后能够普遍按照“全面二孩”生育，也只能使我国的老龄化程度在年减少3个百分点左右。况且我国的生育率还肯定达不到“全面二孩”的政策性2.0的总和生育率。
真实的情况是，调节性的生育政策不仅无助于缓解老龄化，而且还将进一步加剧人口年龄结构的压力。例如，假设生育政策调整能够带来一些补偿性的生育，其结果也是带来少年儿童人口比重的提高，会在15年内进一步加剧劳动适龄人口比重的降低及提高整个社会的抚养压力。因此希望通过调节性的生育政策来优化人口结构是难以实现的。
希望通过生育政策来调整一个城市、一个地区的人口总量和人口年龄结构，就更加没有道理了。例如，特大城市的人口快速老龄化已经引起普遍